Article L151-6

Code annoté des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre

En vigueur depuis le 01/01/2017

Corps de l'article L151-6

Source dans l'ancien code : L26

La décision comportant attribution de pension est motivée. Elle fait ressortir les faits et documents ou les raisons d'ordre médical établissant que l'infirmité provient de l'une des causes mentionnées à l'article L. 121-1 ou, lorsque la pension est attribuée par présomption, le droit de l'intéressé à cette présomption.

Elle est accompagnée en outre, d'une évaluation de l'invalidité qui doit être motivée par des raisons médicales et comporter le diagnostic de l'infirmité et sa description complète, faisant ressortir la gêne fonctionnelle et, s'il y a lieu, l'atteinte à l'état général qui justifie le pourcentage attribué.

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Commentaire

Article L. 151-6 (ex L. 25 alinéa 1 et L. 26)

Cet article concerne la décision d'attribution d’une pension d’invalidité à un ayant droit au sens du CPMIVG, laquelle, rappelons-le, interviendra toujours après dépôt d’une demande expresse (L. 151-2 pour les ayants droit militaires ou L. 152-1 pour les ayants droit victimes civiles).

Il pose le principe de l’obligation de motiver la décision prise par l'administration (mais aussi par la juridiction qui aurait, ensuite, à en connaître), en matière de pension, tant en ce qui concerne l'imputabilité de l'infirmité, que sa description et son évaluation.

Issu de la refonte, il a, à juste titre (mais de manière incomplète puisqu’il ne traite plus de l’hypothèse du rejet de la demande), « rassemblé » les contenus, effectivement indissociables, des anciens articles L. 25 et L. 26.

A noter, en effet, que l'ancien article comportait, outre un premier alinéa identique à l'article L. 151-6, un deuxième alinéa édictant :

« Toute décision comportant rejet de pension doit être également motivée et faire ressortir qu'il n'est pas établi que l'infirmité provient de l'une des causes indiquées à l'article L. 2, ou, lorsque l'intéressé a droit à la présomption, les faits, documents ou raisons d'ordre médical dont résulte la preuve contraire détruisant cette présomption. »

La non reprise de ces dispositions, dans le texte de L. 151-6 entré en vigueur le 1^er janvier 2017, est regrettable, mais ainsi qu’on l’expliquera dans la suite du commentaire, elle est volontaire et réfléchie ; elle annonçait, déjà, l’instauration de la décision implicite de rejet, au 1^er novembre 2019.

Il n'en est pas moins certain que la décision de rejet, lorsqu’elle est explicite et intervient à l’issue de l’instruction de la demande, doit être suffisamment motivée, pour éviter toute ambiguïté de lecture et d'interprétation (cf. R. 151-18 applicable au 1/11/2019).

Cet article ne concerne que la décision proprement dite, c'est-à-dire tout acte de l'administration produisant des effets juridiques.

Ainsi ne peuvent être considérés comme des décisions, les actes préparatoires, les avis, les mesures prises dans l'intérêt du service, les simples invitations.

En matière de PMI, la décision est l'acte par lequel l'administration répond à une demande du pensionné ou du postulant à pension, qu'il s'agisse d'une instance initiale ou d'une procédure de révision de pension, d'un rejet pur et simple ou, d'un arrêté de concession.

Même si cette étude dépasse un peu le cadre du seul article L. 151-6, il apparaît utile d'analyser, ici, et successivement :

la notion de décision et l’obligation de motivation, la concernant,
les effets de la décision.

I – La décision

I.1 - La notion de décision

Le contentieux des pensions étant un contentieux administratif, les principes généraux du droit administratif et de son contentieux sont applicables depuis toujours, et donc nombre de règles prévues par le code de justice administrative (CJA).

Or, en droit administratif, il existe deux catégories de décisions individuelles :

la décision expresse ou explicite,
la décision implicite.

La décision explicite est celle qui, matériellement, rejette ou accorde le droit demandé, en tout ou partie. Son aspect formel importe peu, quant à sa qualification : qu'il s'agisse d'une lettre simple ou d'un acte plus solennel, est sans incidence ; il faut et suffit qu'il produise des effets juridiques. Son formalisme ou son absence de formalisme s'efface derrière le caractère décisoire de son contenu.

La décision implicite est celle qui résulte du silence gardé par l'autorité compétente, sur une demande ou une réclamation. L'article R. 151-18, tel qu'il résulte du décret n°2018-1292 du 28 décembre 2018 (en vigueur au 1^er novembre 2019), pris pour l'application de l'article 51 de la loi n°2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire 2019 à 2025, prévoit que l'absence de décision à l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la date de réception de la demande, vaut décision de rejet de celle-ci. L’administration s’est, désormais et ainsi, réservée, officiellement, le droit de ne pas instruire, une demande formulée au titre du CPMIVG ; ceci vaut pour une demande formulée par un « ayant droit » ou un « ayant cause », au sens du code. Le principe est ainsi posé, désormais, de la possibilité « d’aboutir » à une décision implicite de rejet dans le cadre de la mise en œuvre du droit à réparation ! L’on comprend mieux, maintenant, pourquoi, la décision de rejet n’avait pas été visée par les rédacteurs de la refonte, dans l’article L. 151-6.

Toute décision explicite ou implicite de rejet (total ou partiel) que l’intéressé serait désireux de contester, devra, à compter du 1^er novembre 2019, être déférée, dans le délai de six mois (cf. R. 711-2 du CPMIVG à compter du 1^er novembre 2019), à la commission de recours de l'invalidité (CRI), créée pour l’exercice du recours administratif préalable obligatoire (RAPO), instauré en matière de PMI (L. 711-2 et R. 711-3) ; ce avant d’être, éventuellement, contestée devant le tribunal administratif compétent (cf. décret n°2018-1291 du 28 décembre 2018 portant transfert de compétence pris pour l’application de l’article 51 de la loi n°2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense).

Que faut-il déduire du silence de l'administration, qu'il soit partiel ou total ?

Il peut s’agir d’un silence partiel, c’est-à-dire que l’administration n’a pas complètement répondu à la demande.

Il peut arriver qu'une partie de la demande présentée n'ait pas (volontairement) été instruite, ou ait été omise (par mégarde), par les instances chargées de l'instruction du dossier. Par exemple : la victime demande droit à pension pour des « lésions traumatiques du rachis lombaire » et « une névralgie sciatique ». L'arrêté de concession accorde 20% pour la première infirmité mais est totalement muet sur la seconde. Cette omission peut être interprétée par le pensionné comme, constituant un rejet partiel, dont il pourra saisir la Commission de recours de l'invalidité (1^er novembre 2019) puis, éventuellement, le tribunal, qui restent seuls compétents pour pallier cette carence de l'autorité ministérielle et, ainsi, répondre à la demande (cf. CSCP n°30430 du 11 mars 1983). En revanche l'administration ne pourrait opposer ce rejet, qui n'est pas explicite.

Plus délicate était la question de l'absence totale de décision.

Avant la réforme de 2018, il était déjà évident que le postulant à pension n’avait pas à attendre indéfiniment que l'État veuille bien répondre à sa demande (cf. CE n°286459 du 19 juin 2006), même s’il ne pouvait exiger que l'instruction (compte tenu de la nécessité de rassembler les documents militaires officiels, de recueillir les avis médicaux et les rapports d'experts...) se déroule en quelques semaines. Le Conseil d'État a sanctionné à plusieurs reprises l'État pour non-respect du délai raisonnable prévu par la CEDH, pour obtenir qu’une question soit tranchée en droit, et, dans le calcul de ce délai, il a été fait masse, d’une part, du temps mis par l'administration à rendre sa décision et, d’autre part, de celui lié à l'engorgement de la justice.

CE n°389760 du 13 juillet 2016 :
« Considérant qu’il résulte des principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions administratives que les justiciables ont droit à ce que leurs requêtes soient jugées dans un délai raisonnable ; que si la méconnaissance de cette obligation est sans incidence sur la validité de la décision juridictionnelle prise à l’issue de la procédure, les justiciables doivent néanmoins pouvoir en faire assurer le respect ; qu’ainsi, lorsque la méconnaissance du droit à un délai raisonnable de jugement leur a causé un préjudice, ils peuvent obtenir la réparation du dommage ainsi causé par le fonctionnement défectueux du service public de la justice ; que le caractère raisonnable du délai de jugement d’une affaire doit s’apprécier de manière à la fois globale, compte tenu notamment, de l’exercice des voies de recours, particulière à chaque instance et concrète, en prenant en compte sa complexité, les conditions de déroulement de la procédure et, en particulier, le comportement des parties tout au long de celle-ci, mais aussi, dans la mesure où la juridiction saisie a connaissance de tels éléments, l’intérêt qu’il peut y avoir pour l’une ou l’autre, compte tenu de sa situation particulière, des circonstances propres au litige et, le cas échéant, de sa nature même, à ce qu’il soit tranché rapidement ; qu’enfin, lorsque des dispositions applicables à la matière faisant l’objet d’un litige organisent une procédure préalable obligatoire à la saisine du juge, la durée globale de jugement doit s’apprécier, en principe, en incluant cette phase préalable. »

Cette notion même de « délai raisonnable » interdisait à l'administration de différer trop longtemps sa réponse, mais aussi de n'en pas donner, avant l’entrée en vigueur de la réforme de 2018. La possibilité pour l’administration de ne pas instruire une demande n’existait donc pas, formellement, puisque « l’implicite » se trouvait confondu avec le délai trop long, n’ouvrant droit qu’à d’éventuels dommages et intérêts.

Si le silence de l’administration est total, il s’agit d’une décision implicite de rejet, naissant au plus tôt 4 mois après le dépôt de la demande (cf. R. 151-18 version au 1^er novembre 2019).

La question paraît, ainsi, partiellement réglée par l'alinéa 2 de l'article R. 151-18 (applicable à partir du 1^er novembre 2019). Il est désormais prévu que c’est à l'expiration d'un délai de 4 mois (courant à compter de la date de la demande) que naît la décision implicite de rejet. Mais, dès lors que le demandeur est informé par l'administration « qu'une expertise médicale sera réalisée », ce délai est interrompu (ce qui signifie, en droit, que l’on remet le compteur à zéro) et, ne recommence à courir (pour une nouvelle durée de 4 mois), qu'à la date à laquelle le demandeur est informé que le service compétent a reçu les conclusions du (ou des) expert l’ayant examiné ; et, s’il ne reçoit jamais de la part de la sous-direction des pensions (SDP), cette information ayant trait au dépôt du (ou des) rapport(s) d’expertise, une décision implicite naît encore, cette fois au plus tard six mois à compter de la date à laquelle le demandeur avait été informé de la décision prise, de diligenter une expertise.

Il faut, enfin, rappeler qu'une réponse laconique, à une demande précise, vaut décision de rejet implicite. Le contentieux dit de « l’alignement », concernant les différences indiciaires entre les officiers mariniers et tous les autres sous-officiers... en fut l'illustration manifeste.

L'administration répondait habituellement aux sous-officiers qui sollicitaient cette revalorisation ou alignement, de la manière suivante :

« A ce jour, il ne m’est pas possible de préjuger de la suite qui sera donnée à cet examen ; toutefois, dans l’éventualité où un nouveau dispositif réglementaire serait défini, il sera procédé, sans autre intervention de votre part, à la révision de votre pension. En tout état de cause, je reprendrai contact avec vous dès qu’un élément nouveau me permettra de reconsidérer vos droits ».

Le Conseil d'État avait rapidement considéré que cette « lettre » devait être interprétée comme un rejet implicite et ouvrait droit à recours juridictionnel (décision du CE n°326041 en date du 12 mars 2010) : le Conseil d’État a considéré « qu’aux termes de l’article L. 21 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le silence gardé pendant plus de deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet et que le fait que l’administration ait adressé un « courrier d’attente » n’était pas de nature à interrompre ou à suspendre le délai au terme duquel est née une décision implicite de rejet de la demande ».

I.2 - La motivation de la décision

L'exigence d'une motivation est un principe général du droit administratif, expressément repris par l’article L. 9 du CJA ou, encore, par l’article 1^er de la loi n°79-585 du 11 juillet 1979.

En matière de pensions militaires d'invalidité c’est, donc, cet article L. 151-6 qui contient, s’agissant de l’obligation de motiver, une double exigence :

une motivation afférente à l’imputabilité, concernant les faits, les documents, les raisons médicales justifiant le droit à pension au regard des articles L. 121-1 ou, L. 121-2 et suivants (L. 121-2-1, L. 121-2-2 et L. 121-2-3) ;
une motivation médicale, décrivant la gêne fonctionnelle et l'éventuelle atteinte à l'état général justifiant le degré d'invalidité retenu (L. 125-1).

En matière de PMI, la décision d’attribution et concession de pension est un arrêté ministériel revêtant une double forme :

d'une part, un « titre de pension valant certificat d'inscription au grand livre de la dette publique ». Ce document (qui se présente sous forme de tableau) mentionne, le taux global d'invalidité, le nombre de points d'indice de pension y correspondant, le point de départ de la pension, le montant annuel à la date d'entrée en jouissance et la (ou les) période(s) réglée(s). Voir un exemple de « titre de pension certificat d’inscription au grand livre de la dette publique »,
d'autre part, « une fiche descriptive des infirmités portant décision d’attribution d’une pension militaire d’invalidité » (R. 151-19), qui est le document le plus « clair » pour le pensionné et mentionne : le libellé de chaque infirmité pensionnée (et même dans certains cas, celles « n’ouvrant pas droit à pension, avec indication du motif de rejet »), les taux d'invalidité, leur caractère temporaire ou définitif, le mode d'imputabilité retenu, le taux global et la période de jouissance. Il prévoit aussi, dans le cas d'infirmités temporaires, la date d'échéance ; cette fiche descriptive contient également toutes les indications relatives aux allocations attribuées au pensionné, au titre de l’article L. 131-1 (allocations spéciales GI), des articles L. 132-1 ou L. 132-2 (allocations spéciales GM) ou de l’article L. 133-1 (allocation tierce personne), enfin, éventuellement, des articles L. 134-1 et suivants (majorations pour enfants). Voir un exemple : fiche descriptive correspondant au titre de pension fourni en exemple, ci-dessus.

L’article R. 151-18 (en vigueur au 1^er novembre 2019), mentionne l'envoi du titre de pension et, l'article R. 151-19, vise la notification de la fiche descriptive. Ces deux documents sont en réalité totalement complémentaires et, même, indissociables, pour une bonne motivation de l’arrêté ministériel, qu’ils composent ensemble. La logique aurait imposé qu'ils fussent notifiés en même temps. En effet, le titre de pension ne contient aucune mention des infirmités en cause retenues (et celles qui sont écartées) mais, uniquement, des mentions d'ordre comptable et financier et il est (à la date de rédaction du commentaire), envoyé en courrier simple par le service des retraites de l’État (SRE). La fiche descriptive, qui comporte toutes les indications utiles, à la fois pour chaque infirmité pensionnée et, pour l’ensemble composant la pension globale et qui, donc, comporte seule une motivation réelle, est, quant à elle, notifiée (envoi en recommandé avec accusé de réception) par la sous-direction des pensions (SDP, à la date de rédaction du commentaire). Le flou demeure, donc, quant à celui de ces deux supports du même arrêté faisant courir le délai de recours administratif préalable obligatoire désormais instauré (6 mois à compter de la réception, sauf cas particuliers d’allongement (cf. R. 711-2 du CPMIVG applicable le 1^er novembre 2019) ; on présume que cela restera, principalement, la fiche descriptive, comme par le passé.

Il importe de préciser que le Conseil d'État ne s'est jamais montré très exigeant sur la motivation de la décision administrative, dans ce domaine. Elle est souvent de pure forme et n'éclaire guère le pensionné. Il n'est pas rare de découvrir qu'une infirmité évaluée à 20% n'a été retenue que pour 10%, parce que l’autre moitié du taux a été jugée « non imputable » car liée à une maladie étrangère au service. Quelle est cette maladie étrangère ? Pourquoi est-elle évaluée à 10% ? Si le pensionné n'a pas pris soin de demander copie des rapports d'expertise, cela restera mystérieux pour lui, d'autant que l'administration reste libre de prendre une position différente de celle des experts commis par elle. Tant que la transparence ne sera pas imposée s’agissant de la phase d’instruction médico-administrative, l'information du demandeur restera très insuffisante et la nécessité de motivation purement formelle. Or, en dépit de l’intensité des efforts déployés il n’est toujours pas prévu par les textes d’adresser au demandeur de pension, au plus tard à la date de la notification de la fiche descriptive, l’ensemble des pièces sur lesquelles l’administration s’est appuyée, pour prendre sa décision et, parmi celles-ci, notamment, les rapports d’expertises médicales.

Les choses en restent, donc, en l’état de la très légère avancée obtenue lors des opérations de refonte (cf. le dernier alinéa de L. 151-5) : il n’est toujours pas prévu de communication des pièces, spontanée et systématique, et la nécessité d’une demande expresse demeure, que l’administration n’est enfermée dans aucun délai pour satisfaire.

II – Les effets de la décision

Quand elle n'est pas contestée dans le délai de recours contentieux, la décision acquiert « autorité de chose décidée ». Cette « autorité » est équivalente à celle de la « chose jugée » et ne pourra donc plus être remise en cause.

Mais l'autorité de la chose décidée est limitée à ce qui a été l'objet de la décision en l'état du droit (fondement juridique) au moment où elle a été prise et, aux « motifs déterminants qui en constituent le soutien nécessaire et suffisant ».

II.1 - L'objet de la décision

Le rejet d'une demande de révision pour aggravation présentée par exemple en 2001 et, motivé par l'absence d'aggravation de l'infirmité pensionnée, ne vaut qu'à la date de 2001 et n'interdit nullement de présenter une nouvelle demande, ultérieurement. La jurisprudence du Conseil d’État est ferme et abondante sur la question (cf. CE n°314207 du 5 mai 2010 ou CE n°35413 du 19 novembre 2013).

En revanche, si ce rejet est fondé sur le fait que l'infirmité nouvelle invoquée n'est pas imputable au service par défaut de preuve et de présomption, ou que la « complication » n'est pas en relation médicale directe et déterminante (cf. commentaire de L. 154-1), elle ne pourra plus être invoquée, et toute décision purement confirmative n'ouvrira pas de nouveaux délais de recours (cf. CE n°80812 du 13 décembre 1989). Attention à cette notion de « décision purement confirmative », dont l’administration a tendance à abuser, alors qu’elle s’entend au sens strict…

Même solution si le statut de grand mutilé est rejeté au motif que l'infirmité n'a pas été contractée en unité combattante, il ne sera pas possible d'en demander à nouveau le bénéfice pour la même infirmité.

L'identité d'objet est donc un élément important en ce qui concerne l'autorité de la chose décidée.

II.2 - Le fondement juridique de la décision

Quand une décision rejette une demande donnée en se fondant sur des dispositions légales précises et qu'une loi nouvelle vient plus tard modifier ces dispositions, le pensionné est recevable à invoquer le nouveau texte, même s'il s'agit de la même infirmité, contractée dans les mêmes circonstances de fait.

Ainsi quand le décret n°81-314 du 6 avril 1981 (auquel la loi 83-1109 du 21 décembre 1983 a donné force de loi) a retenu l'imputabilité, par preuve, sans conditions de délai, de certaines infirmités contractées pendant l'internement, les victimes concernées ont pu en demander le bénéfice, même si les infirmités en cause avaient été rejetées sous l'ancien état du droit.

Toute législation étant susceptible d'évolution, cette situation n'a rien d'exceptionnel.

Mais, il est bien évident que cela ne vaut que pour l'avenir et, seulement à partir de la date d'une nouvelle demande.

II.3 - Le ou les motifs nécessaires et suffisants de la décision.

La décision administrative de rejet (comme celle de concession) doit être motivée ; il peut arriver que ces motifs soient multiples, seuls celui ou ceux qui sont « suffisants » acquièrent autorité (de la chose décidée ou jugée, d’ailleurs, cf. CSCP n°40625 du 30 mai 2001).

Exemple :
Une demande de statut de grand mutilé est rejetée aux motifs, d'une part que l'intéressé n'est pas titulaire de la carte de combattant et, d'autre part, que l'infirmité est imputable par présomption et non par preuve. Le premier motif est déterminant et, donc, suffisant pour justifier le rejet ; le second devient ainsi surabondant et ne saurait acquérir « autorité ». Quand ce militaire aura obtenu sa carte de combattant, il pourra représenter sa demande et rapporter la preuve de l'imputabilité de cette infirmité à un fait précis de service en unité combattante.

En conclusion

Il est regrettable que l'on n'ait pas profité de la refonte du code pour rendre plus lisible toute la phase d'instruction du dossier afférent à la demande de pension d’invalidité d’un ayant droit (qui doit toujours être expresse – cf. L. 151-2 et L. 152-1), et la décision en résultant. Cette insuffisance demeure, en effet, la source de bien des difficultés dans la phase contentieuse.

On insiste sur le fait que la motivation de la décision exigée par l'article L. 151-6 concerne aussi la décision judiciaire, qui devra, elle aussi, être motivée tant en ce qui concerne l'imputabilité de l'infirmité (ou son rejet), sa nature, sa description et son évaluation, faute de quoi, le Conseil d'État ne sera pas en mesure d'exercer son contrôle et annulera, en conséquence, ladite décision (cf. CSCP n°14705 du 22 mars 1989).

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